Legislazione energetica
Normativa, disposizioni e riferimenti legislativi per orientarsi nell’evoluzione del quadro energetico nazionale ed europeo.
La legislazione energetica è l’insieme delle regole che disciplinano i comportamenti legati alla produzione e all’uso dell’energia. Le diverse modifiche che l’organizzazione del mercato energetico ha subito negli anni, hanno affettato sia la struttura sia la forma dei provvedimenti sia di policy sia attuativi in materia di energia. Nel seguito si presenta una breve sintesi degli ultimi 50 anni.
Nel corso dei primi anni ’60 l’Italia, nell’ambito della politica del centro sinistra, decise di nazionalizzare l’energia elettrica (all’epoca basata principalmente sulla produzione idroelettrica) con la creazione di Enel. In precedenza era stato già creato ENI, Ente Nazionale Idrocarburi, cui erano state riservate le ricerche metanifere in alcune zone del territorio nazionale.
Gli obiettivi della nazionalizzazione dell’elettricità erano:
- Uniformare le tariffe per i consumatori.
- Promuovere e supportare lo sviluppo dell’elettrificazione in tutto il paese favorendo la crescita dell’industria nazionale.
Furono esentate dal processo di nazionalizzazione sia le aziende degli enti locali che le imprese industriali che avevano impianti per autoconsumo o in cogenerazione con rilevante autoconsumo.
In tale scenario si aveva, da un lato, ENI che operava usando le risorse del metano della valle padana, e dall’altro, Enel, che ottenne le autorizzazioni per emettere obbligazioni finalizzate a rimborsare i vecchi proprietari. Tali scelte hanno fatto sì che: l’ENI fosse impegnato nel realizzare un’azione di verticalizzazione delle attività industriali della filiera degli idrocarburi sul versante delle attività in Italia, e una contemporanea operazione all’estero di ricerca di idrocarburi e di sviluppo di collegamenti, con rilevanti effetti sul versante della politica estera; l’Enel, oberata dai debiti, fosse preoccupata sia di estendere le reti, elettrificando il paese, sia di gestire, inseguendo i consumi esplosi nel frattempo, i nuovi impianti termoelettrici basati sulla disponibilità di olio pesante nella rotta di Suez, senza quindi conseguire lo sviluppo dell’energia nucleare com’era avvenuto invece in Francia e in Inghilterra, in quanto specifico obiettivo della nazionalizzazione.
Nel corso del tempo, i temi ambientali e di efficienza nell’uso delle risorse energetiche, acquisirono importanza crescente. Il primo settore interessato fu quello delle abitazioni. La Legge 373/76, stabilì i primi vincoli sulla qualità energetica degli edifici. Successivamente nell’ ‘82, a valle della crisi energetica del ’79, fu emanata la Legge 308 con la quale furono definiti una serie di incentivi per promuovere sia gli interventi di efficientamento energetico nei settori civili ed industriali, sia la definizione di piani energetici regionali e comunali. Nel ‘91, in un periodo di ridotta disponibilità di energia elettrica, per difficoltà di natura sia finanziaria sia autorizzativa, furono emesse due altre leggi: la Legge 9 e la Legge 10. Quest’ultime, seppur mantenendo la struttura monopolistica del mercato, contribuirono a sottolineare l’importanza dell’efficienza energetica, dell’uso delle rinnovabili e delle risorse disperse disponibili nel paese. A seguito delle suddette norme, fu emanato il decreto CIP 6/92 il quale prevedeva che chiunque, comprese le imprese, avesse possibilità di generare elettricità da fonti rinnovabili o dai rifiuti industriali o civili, utilizzando un’area “brownfield” (già precedentemente usata per attività industriali), poteva cedere l’elettricità prodotta alla rete ricevendo oltre ad un corrispettivo anche un incentivo, sia per la produzione sia per il costo evitato dall’Enel. Il programma d’incentivazione definito dal decreto CIP 6/92 era infatti gestito da Enel. Contemporaneamente, di fronte alle difficoltà della gestione dei monopoli, la comunità europea programmava l’apertura del mercato dell’energia ad una molteplicità di operatori di diversa natura , da realizzare con una serie di direttive e di norme finalizzate a garantire la trasparenza. Nel ’95 fu istituita l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG) con il compito di regolare tutte le attività che interessavano i mercati dell’elettricità e del gas. Nel ’99, in attuazione della direttiva comunitaria sulla liberalizzazione del mercato elettrico, fu emesso il decreto 79/99 (cosiddetto decreto Bersani) con previsione di privilegi per le fonti rinnovabili e per l’efficienza energetica. In seguito, nel 2001, fu emesso il decreto Letta per la liberalizzazione del mercato del gas. In entrambi i casi, la supervisione del processo fu affidata all’Autorità.
La differenza fondamentale nel passaggio di funzioni dal Ministero all’Autorità era che: il primo, anonimo, interpretava politicamente gli interessi del paese cercando di prevedere le possibili conseguenze alle sue decisioni e le prevedibili reazioni degli attori più rilevanti. I commissari dell’Autorità in base all’autorità loro riconosciuta, invece, agivano stabilendo regole che non impedissero al più abile di crescere, con minore attenzione all’operazione di smussamento che invece il Ministero cercava sempre di realizzare. Naturalmente i provvedimenti del Ministero erano correggibili solo con successivi provvedimenti, le delibere dell’Autorità, al contrario, poiché atti amministrativi, potevano essere sottoposti a ricorsi al TAR.
In questo periodo, ultimo decennio del secolo scorso, la struttura della legislazione italiana sull’energia è stata sottoposta a due grossi interventi. Il primo, dovuto alle sempre più stringenti direttive dell’unione europea per l’apertura dei mercati che obbligano l’emanazione di una serie di decreti per la loro recezione nel contesto legislativo nazionale; il secondo, dovuto alla riforma del capitolo V della costituzione che prevede la partecipazione delle regioni all’attività legislativa, introduce la possibilità che i temi non coperti dal governo, divenissero campo di azione delle regioni più attive.
Nell’ultimo decennio, caratterizzato dai decreti legislativi di recepimento delle direttive comunitarie, l’unico intervento legislativo generale sull’energia, fu l’adozione nel 2009 della strategia energetica nazionale (SEN) con l’obiettivo di definire in maniera organica i vari interventi finalizzati sia al raggiungimento degli obiettivi europei, sia ad affrontare e specificità e le potenzialità nazionali.
Partendo da questi più lontani provvedimenti, il quadro legislativo sull’energia in Italia, è oggigiorno costituito da una somma di provvedimenti europei, nazionali, regionali, delibere dell’Autorità, delibere delle società istituite per gestire gli incentivi, vigili, norme tecniche dei vari organismi normativi e norme degli organi periferici di controllo ambientale degli impianti.
Il primo motore dell’iniziativa legislativa è in genere una direttiva comunitaria, discussa a Bruxelles con la partecipazione anche dei rappresentanti dei ministeri italiani (oltre che degli operatori più strutturati che vi partecipano con le loro associazioni di categoria) e approvata dal parlamento europeo. Il parlamento italiano spesso utilizza un’unica legge comunitaria per recepire un insieme di direttive, delegando poi i ministeri (che quindi conoscono i temi da anni) ad emanare decreti legislativi di recepimento, i quali, possono arrivare anche dopo periodi di tempo molto lunghi, durante i quali, le regioni hanno la possibilità di intervenire sui temi non coperti. Per tener conto dell’evoluzione della realtà, i ministeri possono emettere successivamente decreti ministeriali (DM) sugli argomenti concernenti il loro dicastero. Se l’argomento è di interesse di più ministeri, i decreti sono emessi, o dal presidente del consiglio dei ministri (DPCM) o dal presidente della repubblica (DPR).
Nel settore elettrico, la rottura del monopolio, ha generato varie strutture di proprietà a maggioranza pubblica con il compito di gestire sia aspetti di monopolio naturale sia di protezione dei consumatori; si è scelta la forma delle SpA, per ottenere maggiore flessibilità e meritocrazia nel loro funzionamento. Terna, quotata in borsa, con il compito di gestire la rete di trasporto dell’elettricità, garantendo il dispacciamento degli impianti ed il trasporto dell’elettricità in alta tensione dalle centrali di produzione alle reti di distribuzione. Il Gestore del Sistema Energetico o GSE, attuale gestore servizi energetici, nato però come gestore servizi elettrici, che ha il compito di gestire, monitorare il sistema energetico e eseguire pagamenti alle attività incentivate di vario tipo; il GME, gestore del mercato elettrico, che ha il compito di gestire la borsa dell’energia elettrica; l’AU o acquirente unico che ha il compito di garantire gli acquisti per rifornire i clienti vincolati alla tariffa base decisa dalla AEEG. Per compiti speciali, è ancora attiva la CCSE o cassa conguaglio del settore elettrico.
Nel settore del gas, caratterizzato da un numero maggiore di operatori sia nella fornitura sia nella distribuzione, abbiamo la rete nazionale dei metanodotti gestita dalla Snam dell’ENI ma aperta al trasporto del gas di altri operatori; mentre è stata creata una società ad-hoc, la Stogit, per la gestione degli stoccaggi di gas, con funzione sia di regolazione del mercato sia di regolazione strategica delle forniture nei periodi invernali.